Stowarzyszenie Prawo na Drodze

W dniu 1 lipca 2019 r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął absurdalną uchwałę, stosując literalną wykładnię przepisów uznając, że jedyną okolicznością uzasadniającą zatrzymanie prawa jazdy za przekroczenie prędkości o więcej niż 50 km/h stanowi informacja od organu, który ujawnił wykroczenie, a ewentualna odmowa przyjęcia mandatu nie ma żadnego wpływu na wydanie decyzji o zatrzymaniu. Stanowisko NSA prowadzi do kontrowersyjnego wniosku, że kierowcy należy zatrzymać prawo jazdy, nawet gdy nie przekroczył prędkości.

Na wniosek Stowarzyszenia Prawo na Drodze, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały rozstrzygającej wątpliwości w orzecznictwie, prezentując taką wykładnię przepisów, która uwzględniałaby prawo do sądu, w tym prawo do sprawiedliwej procedury sądowej. Prokurator Generalny prezentował stanowisko, że należy stosować wykładnię literalną, która niestety została podzielona w uchwale.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich:

Stanowisko Prokuratora Generalnego:

NSA w ustanych motywach uchwały wskazał, że przy wykładni należy uwzględnić ich cel odwołując się wprost do uzasadnienia projektu, to znaczy, że przepisy mają się przyczynić się do większej dyscypliny przestrzegania przepisów ruchu drogowego, chociażby przez wzbudzenie obawy przed utratą prawa jazdy. NSA zwrócił też uwagę na przepisy, które regulują zatrzymanie prawa jazdy, a konkretniej, że decyzję taką należy wydać w terminie 21 dni oraz nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, zdaniem NSA ta procedura wzmacnia prewencyjno-ochronny charakter decyzji. Dalej NSA wskazał, że zakres postępowania wyjaśniającego obejmuje tylko i wyłącznie to, czy organ wydający decyzję uzyskał informację o zatrzymaniu prawa jazdy lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie (inaczej mówiąc przyjęty został mandat karny). Następnie skład orzekający odniósł do wskazywanej przez RPO potrzeby uwzględnienia wykładni Trybunału Konstytucyjnego i stwierdził, że TK rozstrzygał w konkretnej sprawie i odnosił się do kwestii uwzględnienia stanu faktycznego stanu wyższej konieczności (sic!) i zdaniem NSA tylko w tym zakresie należy przeprowadzać postępowanie wyjaśniające.

Dalej sąd wskazał, że mając na względzie zasadę legalizmu, nakazuje stosować obowiązujące prawo, granice wykładni dokonywanej przez NSA nie może sięgać aż tak daleko, że byłyby ona przeciwne uchwalonemu przepisowi tzw. contra legem. W końcu wskazał, że informacja jest dokumentem urzędowym, za którą odpowiada funkcjonariusz Policji, a nawet Skarb Państwa, gdy doszłoby do uchylenia decyzji Starosty, a także gdyby doszło do wznowienia postępowania. Sąd stwierdził, że zatrzymanie ma charakter tymczasowy, jak to określił “tylko” 3 miesiące, a nie do zakończenia postępowania.

Tym samym Sąd przeszedł do kwestii zagadnienia wstępnego, które miałoby uzasadniać zawieszenie postępowania i udzielił odpowiedzi negatywnej, ponieważ ustawodawca nie powiązał kwestii wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy z ustaleniem odpowiedzialności za wykroczenie.

Ocena SPnD:

W pierwszej kolejności należy przyjrzeć się składowi, który podjął niniejszą uchwałę. W składzie tym zasiadali tylko sędziowie, którzy orzekali w negatywnych wyrokach dla kierujących, które były zgodne z niniejszą uchwałą. Przykładowo w wyroku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2190/16 oraz w wyroku z dnia22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK2517/17 Przewodniczącym składu był Marek Stojanowski. W wydawaniu wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 490/17 brała udział sędzia Jolanta Rudnicka. Z kolei w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1779/17 przewodniczącym była Teresa Zyglewska. W wyroku z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2595/16 Przewodniczącym była Iwona Bogucka oraz w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2034/17. Utworzenie składu budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy jego utworzenie było efektem przypadku.

Przechodząc do kwestii merytorycznych słuchając ustnego uzasadnienia uchwały już na pierwszy rzut oka zauważyć można wiele nieścisłości, wynikających najprawdopodobniej z powierzchownym zaznajomieniem się z kwestią zatrzymania prawa jazdy, a nawet rzekłbym niewiedzą co do stanu faktycznego sprawy.

Po pierwsze wprowadzony termin 21 dni na wydanie decyzji nie jest elementem wzmocnienia prewencyjno-ochronnego charakter decyzji, bowiem gdyby NSA bardziej się przyłożył wówczas by dostrzegł, że gdy gdy sporne przepisy weszły w życie termin ten wynosił standardowo 30 dni, dopiero gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 stwierdził, iż “Trybunał zauważa, że ustawodawca mógłby rozważyć wprowadzenie w drodze przepisów szczególnych (art. 35 § 4 kpa) sztywno określonych krótkich terminów rozpatrzenia przez starostę i kolegium sprawy zatrzymania prawa jazdy z uwagi na przekroczenie dozwolonej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.”, ustawodawca nowelizując przepisy postanowił uwzględnić to zalecenie, właśnie z uwagi na zapewnienie adekwatnych gwarancji procesowych, a nie po to aby zwiększyć charakter prewencyjny tego środka.

Po drugie co było w pewnym sensie osią problemu i co świadczy, wręcz o niekompetencji niniejszego składu orzekającego w tej sprawie to absurdalne stwierdzenie, że Trybunał miał na myśli przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do okoliczności uzasadniających stan wyższej konieczności. W tym zakresie należy zacytować następujący fragment orzeczenia TK “Po drugie, wnioskodawca wskazał na ewentualne błędy pomiaru prędkości i tym samym ryzyko zastosowania sankcji zatrzymania prawa jazdy mimo tego, że prędkość w rzeczywistości nie została przekroczona. Pomiar prędkości może być bowiem nieprawidłowy z uwagi na wady techniczne sprzętu oraz uchybienia i nieprawidłowości ze strony osób, które sprzęt ten obsługują. Należy jednak zauważyć, że wskazane powyżej okoliczności mogą i powinny być podnoszone i uwzględnione w ramach postępowania administracyjnego.“

Średnio inteligentna małpa, z powyższego zdania potrafiłaby wywnioskować jakie Trybunał postępowanie wyjaśniające miał na myśli. Dlatego uważam, że treść uchwały nie jest przypadkowa, ma ona cel fiskalny. Gdyby uchwała uwzględniła stanowisko RPO, państwo byłoby narażone na szereg postępowań odszkodowawczych za niesłuszne zatrzymanie prawa jazdy, a tak kierowcom ograniczono drogę sądową dochodzenia roszczeń. Stąd słuszne było zażenowanie RPO podjętą uchwałą oraz zapytanie dziennikarki, że wyrok ten jest sprzeczny z z wyrokiem TK.

Uchwała zamyka drogę sądową dochodzenia roszczeń:

Co prawda NSA w uchwale stwierdził, że Skarb Państwa może odpowiadać za bezzasadne zatrzymanie prawa jazdy, w przypadku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji, jednak zapomniał o pewnej przesłance uniemożliwiającej wznowienie postępowania – co RPO też podnosił, ale NSA w ogóle do tego problemu się nie odniósł. Dlaczego? Możemy tylko się domyślać.

Zgodnie z art. 77 Konstytucji RP

1. Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej;
2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw.

Z kolei odpowiedzialność państwa za wyrządzoną szkodę wskutek działania organu administracji publicznej została zapewniona przez art. 417 Kodeksu cywilnego, jednak zgodnie z art. 417[1] § 2 k.c. “Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.”

Zatem aby móc dochodzić roszczenia z tytułu szkody wyrządzonej bezprawnym zatrzymaniem prawa jazdy, należy uprzednio we właściwym trybie stwierdzić niezgodność z prawem takiej decyzji

Sądy administracyjne wskazują, że w przypadku uniewinnienia wyrok karny będzie przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi “wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;”

Do wznowienia postępowania może dojść, jeżeli spełnione zostaną łącznie cztery warunki: po pierwsze – okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie – są one istotne, po trzecie – zostały one ujawnione po wydaniu decyzji i po czwarte – te “nowe okoliczności faktyczne” i “nowe dowody” nie były znane organowi, który wydał decyzję (wyroki NSA ;z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1418/17; z dnia 17 grudnia 1997 r., sygn. akt III SA 77/97).

Zapadnięcie wyroku uniewinniającego z pewnością jest nową i istotną okolicznością w sprawie oraz z pewnością nie była ona znana organowi w dniu wydania decyzji. Jednak nie zostaje spełniona pierwsza przesłanka, bowiem oczywiste jest, że wyrok uniewinniający nie istniał w dniu wydania decyzji. A zatem decyzja nie może być uchylona, a tym samym kierujący nie może dochodzić roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej przez nieuprawnione zatrzymanie prawa jazdy. Mamy klasyczne naruszenie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Standardy międzynarodowe prawa do sądu:

art. 6 ust. 1 EKPCz formułuje prawo do sądu, w zasadzie prawa do sądu zawarte jest prawo do sprawiedliwie uregulowanej procedury sądowej. Sam NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I GSK 1908/14 istotnie podkreślił, iż „w orzecznictwie ETPCz wymóg dostępu do sądu jest spełniony, jeśli decyzje władz administracyjnych podlegają kontroli organu sądowego wyposażonego w pełną jurysdykcję i zapewniającego gwarancje wynikające z art. 6 Konwencji.”

Prawo do sądu musi być zagwarantowane w sposób praktyczny i skuteczny, a nie tylko teoretycznie i iluzorycznie. Aby było ono skuteczne, jednostka musi mieć wyraźną, praktyczną możliwość kwestionowania działania będącego ingerencją w jej prawa[1]. Nadto wymóg dostępu do sądu jest spełniony, jeżeli decyzje władz administracyjnych, również w sferze wykroczeń administracyjnych, podlegają kontroli organu sądowego wyposażonego w pełną jurysdykcję i zapewniającego gwarancje wynikające z art. 6 Konwencji[2]. Organ sądowy musi być uprawniony do zmiany w każdym zakresie, w sferze faktów i prawa, wydanej decyzji i być właściwy do rozpatrzenia wszystkich pojawiających się kwestii faktycznych i prawnych[3].

[1] por. wyroki ETPC: w sprawie Parafii Grekokatolicka w Lupeni p. Rumuni z dnia 29 listopada 2016 r., skarga nr 76943/11; w sprawie Fălie p. Ruminii z dnia 19 maja 2015 r., skarga nr 23257/04;
[2] zob. wyrok ETPC w sprawie Albert i Le Compte p. Belgii z dnia 10 lutego 1983 r., skarga nr 7496/76;
[3] por. wyroki ETPC: w sprawie Menarini Diagnostics S.r.l. p. Włochom z dnia 27 września 2011 r., skarga nr 43509/08; Grande Stevens i inni p. Włochom z dnia 6 marca 2014 r., skarga nr 18640/10;

Sędzia Jacek Chlebny w uzasadnieniu uchwały stwierdził, że musi dokonać wykładni językowej, ponieważ w przeciwnym wypadku byłaby to wykładnia contra legem. Trzeba jednak zauważyć, prawo międzynarodowe jest prawem powszechnie obowiązującym (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP), oraz w przypadku gdy przepisu ustawy nie można pogodzić z umową międzynarodową w takim przypadku przepis prawa międzynarodowego ma pierwszeństwo przed ustawą (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Wydaje się, że skład orzekający zapomniał o wskazanych normach konstytucyjnych.

Bowiem, jeżeli Jacek Chlebny w uzasadnieniu wskazuje, że nie można dokonać innej wykładni, niż wykładni językowej, to jeżeli zmierza ona do wydania decyzji bez jej merytorycznej kontroli zgodnie ze wskazaniami ww. wynikających z art. 6 ust. 1 Konwencji i orzecznictwa Trybunału w Strasburgu, należało odmówić zastosowania tego przepisu.

Skarga do ETPC oraz Skarga Konstytucyjna:

Pewnie zadajecie sobie pytanie co dalej? Tak się składa, że Stowarzyszenie Prawo na Drodze oraz Fundacja Prawo Kierowcy pomaga kierowcy któremu zostało zatrzymane prawo jazdy, w sytuacji gdy Sąd Rejonowy nie tyle uniewinnił kierującego, a odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na to, że miernik Iskra-1 w ogóle nie może stanowić dowodu na zarzut przekroczenia prędkości. Decyzja Starosty została utrzymana przez SKO. Nasze Stowarzyszenie włączyło się w tym momencie do sprawy, napisaliśmy skargę do WSA, który uchylił decyzję. Jednak SKO wniosło skargę kasacyjną, która jednak w świetle podjętej uchwały zostanie oczywiście uwzględniona.

Po zapadnięciu wyroku NSA planujemy skorzystać z dwóch ścieżek prawnych krajowej oraz międzynarodowej. Po pierwsze złożyć skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie przepisu, który wskazuje, że podstawą wydania decyzji jest informacja od organu, który ujawnił wykroczenie jako niezgodnego z art. 2, 45 ust. 1 oraz 77 ust. 2 Konstytucji RP, przepis ten nie był kontrolowany przez TK w 2016 r. (o ile wcześniej nie zrobi tego RPO, ponieważ SPnD wystąpiło już ze stosownym wnioskiem). Pod drugie, jednocześnie złożymy skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji.

Niezależnie od tego SPnD złożyło już skargę na przepisy o zatrzymaniu prawa jazdy do Komisji Europejskiej.